保障和制约的均衡是制定非营利组织法律的主要支点，也是衡量非营利组织法律公正公平的基本内容。关于保障与限制的关系问题。实际上反映了立法的指导思想，保障和限制从立法一开始就有三种不同的主张：一种认为公民应享有最广泛的结社自由，从立法的角度说，主要是保障这种自由，而不应是限制。第二种认为，立法本身就是对少数人滥用结社自由行为的限制，鉴于我国目前非营利组织的现状，需要通过立法加强管理，限制性的条文应该是结社立法的重点。第三种认为，保障与限制是辩证的，是对立统一的。二者既有区别又有联系。立法的目的是保障公民结社自由的权利，为了更好地保障这种权利，同时要对某些违背这一目的的行为加以限制。

中国非营利组织法制建设就是在这个矛盾、冲突、相互依赖、相互促进中徘徊前进。这项工作一开始，本人作为一名工作人员，参与其中，而后我也有机遇参与了学者组织的许许多多会议，学到了许多学者的见地和介绍国外的美好憧憬。本人跟随着中国非营利组织法制建设30余年发展的足迹，漂流而过。

结社法的起草：

制定中国非营利组织法的第一次尝试

建国以来，我国的宪法就规定了公民有结社的自由。但是长期以来，一直没有调节公民结社的基本法律，宪法赋予公民结社的自由权利主要是通过行政法规来实现的，1950年中央人民政府颁布的《社会团体登记暂行办法》，在当时对加强社会团体的调控起到了积极作用。但是这个办法经过了几十年以后，实际上已废而不用。随着我国改革开放的发展，各种社会团体迅速出现，已经成为社会发展中的一项重要事业。社会团体的法律地位、权利、义务、监督管理，已经引起了党和政府关注，制定社会团体法律，已经提到了党和政府议程。民政部根据党的“十三大”报告提出抓紧制定结社等方面的法律要求和国务院指示，于1987年，专门成立了结社法起草小组，作为党和政府交办的一向重要工作，起草小组进行了大量调查研究，在搜集借鉴国内外有关结社方面的法律法规资料的基础上，于1990年年底正式形成讨论稿，并广泛征求了中央有关部门、法学专家、社会团体、地方社团管理部门的意见。经过5年反复修改，于1993年形成了送审稿。送审稿共分11章58条，包括总则、结社条件、结社程序、社会团体的权利和义务，社会团体的组织结构，社会团体的经费、社会团体的终止，监督管理、法律责任，涉外条款和附则。这个送审稿由于多种原因没有出台，但它对非营利组织的发展和非营利组织的法制建设产生积极意义。因为，从现在反思来看，这个送审稿的许多元素，具有积极意义，有许许多多闪光点。

草拟目的：

实现宪法赋予公民结社的权利

这些闪光点主要体现在以下几个方面：（一）立法指导思想比较明确。邓小平同志说过：“我们党的十一届三中全会的基本思想是解放思想，独立思考，从自己的实际出发来制定政策。”从1978年到1988年，10年的改革开放为社团提供了自然生长的土壤和条件。在这10年里，社团自发生长并开始在我国各个领域展示自我，这引起了党和政府的关注。从1978年底开始，政府把结社立法提升了日程。当时，草拟结社法的目的就是为了规范、治理、发展社团。具体地讲，就是为实现宪法赋予公民结社的权利，保障广大人民参与国家和社会管理渠道的畅通。并为政府进行行政管理提供法律依据。但考虑到改革开放既要保障经济的发展，也需要安定团结的社会环境。同时，由于我国是一个几千年封建统治的国家，从总体上看，我国公民的结社意识和法制观念还比较薄弱。因此，对结社自由这一权利的法律规范，既要参照国外的经验，更应与我国现阶段的基本国情相适应。关于起草结社法这种总的精神，不但在总则中有所体现，而且专门设立了“社会团体权利义务”一章，当然对社会团体的权利义务，在当时来说，仍是一个相对模糊的认识，但是这种保障已充分体现了结社立法的思量路径。